Wat staat er in de nota van uitgangspunten?
In Dharavi zijn veel huizen al met rode graffiti gemarkeerd voor sloop met het idee ze te vervangen door appartementsgebouwen en groene ruimte, al zijn gedetailleerde plannen nog niet gepubliceerd. Echter, de huidige economie van Dharavi is afhankelijk van het nauw verweven netwerk van werkplaatsen en bedrijven die functioneren als een end-to-end productiesysteem met hoge omzetcijfers.
De overheid heeft toegezegd: nieuwe woningen voor veel van de huishoudens. Maar het typische verweven karakter van het economische hart van Dharavi komt niet expliciet aan bod in de nota van uitgangspunten. Mijn inschatting is dat juist de typische economie zorgt voor de levendigheid in Dharavi. Ook al streef je -terecht- naar betere leef- en werkomstandigheden; er gaat iets van grote waarde verloren als dit economische weefsel niet behouden blijft in de vernieuwde wijk.
Laten we terugkeren naar Rotterdam. De wat verwaarloosd uitziende kade van Schiehaven-Noord heeft een sfeer van hier-ontstaat-iets-nieuws. Er zijn nieuwe bedrijfjes, die een ecosysteem vormen dat binnenkort resulteert in een maandelijks publiek evenement. Dit ontstaat bottom-up. Het wordt mogelijk gemaakt door lage gebruikskosten. En creëert waarde voor de stad.
Maar wat gebeurt er als ontwerpers aan een masterplan gaan werken? Is dit ecosysteem het waard om in de nieuwe ontwikkeling te worden geïntegreerd? Zullen de havenloodsen vanwege hun slechte staat op de slooplijst komen te staan? De stad, als eigenaar van de grond, heeft geen standpunt ingenomen ten aanzien van het ecosysteem.
Kortom, de uitdaging is dezelfde in Dharavi en Schiehaven: huisvesting creëren voor veel mensen op een klein, reeds bewoond terrein met huidige sociale en ruimtelijke waarde.
De verleiding van een leeg canvas
Bij wijkvernieuwing is er wereldwijd de verleiding om op grote schaal te slopen en opnieuw te bouwen. Ontwerpen op een leeg canvas is simpelweg gemakkelijker. Een brownfield is complex. Bestaande loodsen, zelfgebouwde huizen, economische netwerken, sociale samenhang en bomen beperken de ontwerpvrijheid en verhogen de kosten. Toch is de uitdaging om mét de complexiteit van brownfields te ontwerpen.
Want allereerst staat een simpel sloop-nieuwbouw-recept haaks op de universele wet van creatie die uitnodigt om altijd voort te bouwen op waardering voor wat er al is. Zonder deze waardering betekent het dat alles opnieuw moet worden opgebouwd, niet alleen de hardware, maar ook de software. Het kost dan járen voordat een wijk weer een balans hervindt.
Bovendien, het ontwerp van een wijk is per definitie een combinatie van top-downkeuzes en bottom-upontwikkeling, of je dat nou erkent of niet. Planologen, stedenbouwers, architecten, ontwikkelaars ‘maken’ een wijk in de planfase. Maar bewoners ‘maken’ een wijk in de gebruiksfase: ze creëren of herscheppen en ontwikkelen daarmee een wijk tot een interessante omgeving. Door dit te erkennen, en de aanwezige bewoners co–creërend in het planproces te betrekken, heb je een troef in handen voor een leefbare, blije wijk.
Een ander perspectief op dezelfde kwestie is resilience, dat nu zo’n hot item is in stedelijke ontwikkeling. En dan bedoel ik niet het versmalde woordgebruik gerelateerd aan klimaatadaptatie, maar resilience als eigenschap van een goed-functionerende wijk-systeem. Eén van de belangrijkste kenmerken van resilience is diversiteit: diversiteit van mensen, gebouwen, voorzieningen en openbare ruimte. Diversiteit ontwikkelt zich zoveel beter door nieuwe elementen toe te voegen aan een bestaande structuur in samenwerking met bewoners, dan door appartementencomplexen te bouwen met standaardplattegronden en vooraf bepaalde vierkante meters commerciële ruimte.
Tot slot telt, ook zonder vanuit carbon-based urbanism te redeneren, het gezonde verstand: er zijn door de enorme, wereldwijde urbanisatie zoveel brownfields dat we ze simpelweg niet eindeloos elke 50 jaar kunnen slopen en opnieuw kunnen bouwen. De verspilling van materiaal zou overweldigend zijn.
In essentie betekent het vernieuwen van een wijk het ontrafelen, verdiepen en verbreden van de complexiteit die al aanwezig is. Zowel in hardware als in software. Dat doorkruist een schijnbaar lineair professioneel planproces, maar doet ook recht aan wat reëel is. En het is geen ban op sloop als dat toch de beste optie is, maar wel de uitnodiging om niet zomaar toe te geven aan de verleiding van het gemak ervan voor ontwerpers, en ook voor de business case.
Financiële logica versus ambities
Als het gaat om de financiën, dan is dit alleen een indirecte beschrijving, want cijfers zijn (nog) niet openbaar en er zijn nog veel onzekerheden. In Rotterdam zal de gemeente de grond aan verschillende projectontwikkelaars verkopen. De kostenbatenanalyse van de grondexploitatie bevat grofweg plankosten, kosten voor bouwrijp maken en groenaanleg en aan opbrengstenkant de verkoopwaarde conform een residuele berekening. Hoge ambities verhogen de bouwkosten en verlagen de uitkomst van de residuele berekening. Ook complexe voorbereidingen van de locatie als gevolg van bestaande structuren verhogen de kosten. Toch blijft de heersende opvatting dat de businesscase bij voorkeur positief moet zijn, om daarmee inkomsten te genereren voor de stad.
De ambitie voor de wijk Schiehaven-Noord is dus om naast negen andere ambities Paris-proof te worden. Deze ambities zijn vastgelegd in het door de gemeenteraad aangenomen Gebiedsambitiedocument, dat nu de basis vormt voor een masterplan en stedenbouwkundig ontwerp. Paris-proof houdt een state-of-the-art integratie van duurzaamheidsinzichten in. Over het algemeen vereist duurzaam bouwen een hogere initiële investering, wat leidt tot lagere onderhoudskosten en een grotere duurzaamheid tijdens de gebruiksfase. Maar die hogere initiële investering in de bouwfase, heeft ook een negatief effect op de residuele berekening en/of op de prijs die ontwikkelaars willen bieden. Het is dan ook geen toeval dat in het document staat: we bouwen Paris-proof, tenzij…
In Dharavi is het de provinciale overheid van Maharashtra die aan zet is voor wat slum-clearance wordt genoemd. Omdat de huidige woningen grotendeels zelf zijn gebouwd en het werk dicht bij huis is, brengt het aanbieden van nieuwe woningen aan de huishoudens een fundamenteel dilemma met zich mee. De onderhoudskosten of huur per huishouden zullen stijgen in de vernieuwde wijk, terwijl het inkomen in gevaar komt doordat het bestaande productienetwerk wordt verstoord. In vergelijkbare projecten in het verleden heeft dit ertoe geleid dat nieuwbouwwoningen snel in verval raakten door een verlies aan inkomen onder de bewoners. Er wordt gezegd dat bewoners ervoor kozen om hun nieuwe woningen te verkopen of te verhuren en elders een andere woning te bouwen, opnieuw in informele stadsdelen. Deze cyclus heeft de stad Mumbai gedwongen om creatieve oplossingen te zoeken om herhaaldelijk verlies van publieke investeringen te voorkomen.
De fundamentele nuance tussen eigendom en eigenaarschap
Het fundamentele probleem bij onroerend goed ligt in de korte tijdshorizon: overheden willen snel inkomsten genereren, projectontwikkelaars willen snel winst maken, terwijl de stedelijke omgeving en de gebouwen daar decennia- of eeuwenlang blijven staan. Dit is terug te voeren op een worsteling met een onderliggend paradigma: wereldwijd is huisvesting vooral een investeringsmiddel geworden, in plaats van een leefomgeving.
Er is een cruciale nuance tussen eigendom en eigenaarschap. Eigendom maakt van woningen en grond een verhandelbaar product. Eigenaarschap voor woningen en een leefomgeving is iets anders. Eigenaarschap brengt verantwoordelijkheid, liefde en zorg met zich mee. Mensen wonen niet in eigendom, ze wonen in omgevingen die zijn gevormd door zorg. Eigenaarschap is onmisbaar om blije wijken te realiseren.
De overheid als panacee wanneer de markt faalt
Dit brengt me bij de rol van de overheid, of het nu gaat om de stad (Rotterdam) of de provincie (Maharashtra). In een wereld die wordt gedomineerd door een voorkeur voor de vrije markt, is de overheidsrol beperkt tot het stellen van ambities en het verzachten van de meest schadelijke effecten. Toch gaat deze beperkte rol gepaard met een onaangename realiteit. Uiteindelijk is de overheid de enige partij die verantwoordelijkheid draagt voor de wijk als geheel. Wanneer de markt faalt, komen de kosten terug bij de overheid terecht, of het nu gaat om het banksysteem of om wijken. Bij een error in de maatschappij, kijkt iedereen naar de overheid: waarom zorg je niet voor je mensen? Tegen die tijd heeft de markt de winst al gerealiseerd.
Deze simpele waarheid vraagt om een fundamentele herijking van de overheidsrol en de samenwerking met marktpartijen. En dat is geen pleidooi om de markt uit te sluiten, maar een oproep om slimmer en zorgvuldiger te werk te gaan om ervoor te zorgen dat het algemeen belang écht gediend wordt.
Verlenging van de tijdshorizon
De aanpak van de regering van Maharashtra in het omgaan met het risico op desinvestering zoals eerder gebeurde, is interessant. Er is een Special Purpose Vehicle opgericht met de Adani Group, de ontwikkelaar die de aanbesteding heeft gewonnen: Navbharat. De regering heeft een aandeel van 20% in Navbharat. In de overeenkomst is opgenomen dat de exploitatie, het onderhoud en de beveiliging gedurende een periode van tien jaar de verantwoordelijkheid van de Adani Group blijven. Dit voorkomt een hit-and-run en vergroot het eigenaarschap van de wijk, ook nadat de bouw is opgeleverd.
De regering van Maharashtra verlengt met deze opzet de tijdshorizon en doorbreekt zo het paradigma. Door een aandeel in de ontwikkeling te behouden, houdt de stad de vinger aan de pols, met als doel te voorkomen dat de vernieuwde wijk wordt verlaten voordat deze de kans heeft gehad om tot wasdom te komen. De rol van de overheid is voornamelijk controlerend, met de bedoeling om de toekomst van Dharavi in een gunstigere richting te sturen.
Op het eerste gezicht lijkt deze aanpak misschien weer niet relevant voor Rotterdam. Maar als je beter kijkt, zie je de overeenkomsten. De stad Rotterdam is namelijk tot de eenvoudige maar baanbrekende conclusie gekomen, dat het weliswaar mogelijk is om een Paris-proof wijk te bouwen, maar dat bouwen slechts één fase is. Betekenisvolle en blijvende verandering vindt plaats tijdens de gebruiksfase van de wijk.
