Wijkvernieuwing, wie stuurt de koers?

Een wijk komt ‘op de radar’

We kennen ze allemaal: wijken waar een armoedige uitstraling van de gevels en de stoepen springt, waar je je onveilig voelt, waar verschillende sociale issues spelen… Het begint vaak met het vervangen van riool of de vraag hoe de verouderde woningvoorraad aangepakt moet worden, of de trigger is veelvuldig politie-ingrijpen. Een wijk kan ook in onderzoeksdata opvallen.

Welke route dan ook: een wijk valt op en wordt gelabeld als ‘achterstandswijk’ of ‘veerkrachtige wijk’ of een wijk in het kader van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, en dan komt er iets op gang. Dan gaat het niet meer om ‘dagelijks onderhoud’, maar om een omvangrijke vernieuwing.

De kunst van de juiste coalitie

De eerste bewuste stap van zo’n wijkvernieuwing is dat een paar partijen elkaar gaan opzoeken en erkennen dat er iets moet gebeuren. Vaak trekken de gemeente of de corporatie als eerste aan de bel. Bewoners weten dan meestal al lang dat het niet lekker loopt en hebben vaak al veel meldingen gedaan. Er ontstaat een gedeeld belang dat het er iets moet gebeuren in de wijk. En, vaak loopt er al een aantal kleinere projecten in de wijk die, achteraf gezien, een voorloper van wijkvernieuwing blijken te zijn.

Al snel is duidelijk: niemand krijgt een transitie in de wijk in zijn eentje voor elkaar. Niet de gemeente, niet een corporatie, niet een projectontwikkelaar of een bewonersgroep. De vraag is: met wie vorm je een coalitie die de koers bepaalt, bewaakt en bestuurt? We hebben het dan over ‘governance’ (de ‘organisatie’ in de uitvoeringsfase komt later). Te veel partijen aan tafel verdunt eigenaarschap, te weinig verdunt draagvlak en leidt niet tot een integrale aanpak. Er is geen standaard-recept: iedere wijk vraagt om een eigen analyse, eigen thema’s en accenten, en dus om eigen relevante partijen. De kunst is om alle partijen op een goede positie in de governance te krijgen.

Belang = energie/tijd/geld

Allereerst moet het gaan om partijen die een belang ervaren bij een wijkvernieuwing, want ‘belang = energie/tijd/geld’: wie veel belang ervaart, komt in beweging door energie, tijd en/of geld in iets te steken. Ik onderscheid drie ringen, waarbij de binnenste kern de partijen telt die het grootste, lange termijn belang hebben.

Bij wie doet het écht pijn als de wijk achteruitgaat, en wie profiteert direct als het beter gaat? Want dat zijn de partijen met het grootste, lange termijnbelang. Zij horen thuis in de binnenste cirkel. Denk vooral aan: gemeente, bewoners, winkeliers/ondernemers, corporaties of andere vastgoedeigenaren met een grote portefeuille.

Dan zijn er ook partijen die een deelbelang hebben dat de wijk substantieel beïnvloedt. Zoals: een projectontwikkelaar die een groot project wil realiseren, NS met een groot station, een middelbare school die een nieuw gebouw nodig heeft of een zorginstelling die flink wil uitbreiden. Die horen niet in de kern, maar moeten wel een duidelijke plek krijgen omdat zij energie willen steken in hun eigen belang en dat belang positief bijdraagt aan de wijk.

En in de buitenste ring zijn daar: partijen die genesteld zitten in de wijk en deze goed kennen. Denk aan: een welzijnsorganisatie, een kerk of moskee, basisscholen, sportclubs, cursusaanbieders, cultuurorganisaties, thuiszorg-organisaties etc. Zij zullen de wijkvernieuwing -juist vanuit hun verbondenheid met de wijk- zeer waarschijnlijk ondersteunen en hebben veel kennis en netwerk te bieden, maar het ligt niet in de lijn dat zij veel tijd willen steken in besturing van wijkvernieuwing.

Van coalitie naar constellatie

Tot zover lijkt het nog redelijk overzichtelijk. Maar de complexiteit zit hem er in dat deze partijen, welke het ook zijn, enorm ongelijksoortig zijn. Een professionele gemeente staat naast ongeorganiseerde bewoners, naast een welzijnsorganisatie die wordt gedirigeerd door aanbesteding door diezelfde gemeente, naast een corporatie en/of naast buurtondernemers zonder organisatie.

De onvermijdelijke conclusie: één bestuurstafel is nooit genoeg voor de hele wijkvernieuwing. Er is niet zozeer één bestuurscoalitie maar een bestuursconstellatie: een netwerk van bestuurstafels. Zo is er misschien een tafel waar gemeente, bewoners en corporatie met elkaar spreken en is er een aparte tafel waar winkeliers en de pandeigenaren samenkomen en zijn er reguliere bijeenkomsten van alle partijen in de buitenste ring om de wijkvernieuwing te ondersteunen. En proces volgt vorm: de verschillende tafels hebben een ander tempo en dat moet in een proces afgestemd zijn.

Waarom een kwartiermaker onmisbaar is

Om tot een passende constellatie en een goed proces te komen en de onderlinge samenwerking blijvend te onderhouden (ook bij de vele wisselingen gedurende de jaren), ontkom je niet aan een tussenpersoon. Iemand die niet wordt gezien als persé van één van de partijen, maar iemand die soepel tussen de partijen kan bewegen. Een zogenaamde regisseur of formateur of kwartiermaker. Met als taken: de samenhang stimuleren, samenwerkingsafspraken faciliteren, het proces helder leiden en de focus blijven vestigen op de ambities van het hogere, gedeelde belang. Overigens staat of valt de waarde van deze regisseur met de inzet van de partijen in kern van de constellatie, want een regisseur kan nooit de expertise, de wil en de inzet van de partijen vervangen.

Iedere wijkpartij een gewogen profiel

Om tot een passende constellatie te komen, is het zinvol om een aantal wegingsvragen te beantwoorden. Die staan hieronder. Er zijn doordachte antwoorden nodig. Je zou bij de derde vraag kunnen zeggen: iedereen in de wijk heeft macht. Dat is waar, maar dat levert geen scherp profiel op. Bij de beantwoording leidt 1+1 hier overigens niet altijd tot 2. Het antwoord op één vraag leidt wellicht tot een aanname dat een partij aan de rand van de constellatie thuishoort, terwijl het antwoord op een andere vraag ertoe kan leiden dat diezelfde partij beter aan een tafel in de kern plaats kan nemen.
Neem als voorbeeld een welzijnsorganisatie die vooral een uitvoerder is van gemeentelijke aanbestedingen: je zou die samen met onder meer religieuze instellingen en sportclubs kunnen positioneren als een ondersteuner van de wijkvernieuwing. Maar als er bij die organisatie óók strategische expertise aanwezig is over het opbouwen van een wijk én er is sprake van sterk leiderschap, dan kan deze organisatie wellicht beter fungeren als drager van de wijkvernieuwing.

De wegingsvragen om het profiel van iedere partij scherp te krijgen staan hieronder en we lopen ze één voor één langs.

Eigenaarschap: wie bezit wat, en wat betekent dat?

Een paar voorbeelden.
De gemeente is b.v. zelden eigenaar van het meeste vastgoed in een wijk. Dat zijn: particuliere woningeigenaren, corporaties en pandeigenaren. Wil de gemeente grote ingrepen in het vastgoed, denk aan esthetische kwaliteit, ander woonprogramma of verduurzaming, dan moet ze samenwerken en/of onderhandelen of haar instrumentarium (subsidie, regelgeving) inzetten.

De gemeente is wel formele eigenaar van de openbare ruimte, maar bewoners en bezoekers zijn mede-eigenaar in gebruik, onderhoud en sociale betekenis.

Scholen kennen vaak een complex eigenaarschap: de gemeente ontwikkelt en bezit het gebouw, terwijl het schoolbestuur het gebouw beheert en de school managet. Dat laatste kan botsen met wat vanuit ontwikkelingsoogpunt financieel verstandig is.

Het gaat steeds om de vraag: hoe zwaar drukt het eigenaarschap op de wijkopgave en hoe bepalend is dat? Een ondernemer met één pand is niet bepalend. Maar een bedrijfsinvesteringszone met tientallen lokale ondernemers? Dat kan een kernpartij zijn.

Verantwoordelijkheid: eigenaarschap is niet alles

Verantwoordelijkheid lijkt wellicht dezelfde als eigenaarschap, maar nee. Neem bijvoorbeeld een corporatie met een grote vastgoedportefeuille in de wijk die aanhikt tegen renovatie. Over de woningen heeft de corporatie niet alleen eigenaarschap, maar er is ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid om huishoudens met lage inkomens goed te huisvesten. In nogal wat vernieuwingswijken is de woningkwaliteit en het woning-aangezicht een punt van aandacht. Juist omdat woningkwaliteit zo’n fundament legt voor leefkwaliteit, hoort de corporatie, vanwege zijn verantwoordelijkheid, thuis in de kern.

Veel corporaties voelen, waarschijnlijk vanuit hun geschiedenis, ook een sociaal-maatschappelijke verantwoordelijkheid. Maar een verantwoordelijkheid ‘achter de voordeur’ is niet bij een corporatie belegd. Als de corporatie die wel naar zich toetrekt, ontstaat er ruis.

Dus hoe breder de verantwoordelijkheid in de wijk, hoe steviger je in de kern van de constellatie zit. En tegelijk: je kan niet met een oneigenlijke verantwoordelijkheid aan tafel zitten.

Macht: formeel en informeel

De volgende vraag verwijst naar de macht om besluiten te nemen die veel consequenties hebben voor andere partijen, zelfs als die het er niet mee eens zijn. Zo’n formele macht heeft de gemeente in haar publiekrechtelijke rol. En ook een corporatie kan over plannen voor woningen besluiten waar huurders -en ook gemeente- het niet mee eens zijn. Een partij met impactvolle formele macht plus veel eigenaarschap en verantwoordelijkheid is gewenst in het hart van een wijkvernieuwingsbestuur.

Toch ligt er veel informele macht bij bewoners. Dat kan je negatief beschrijven, namelijk: als bewoners het ontzettend niet-eens zijn met formele besluitvorming, dan roeren ze zich b.v. via de media of de gemeenteraad. Maar positief geformuleerd ligt de grootste informele macht van bewoners in wat zij zelf doen in de wijk: eigen activiteiten en organisaties. Soms vullen deze burgerinitiatieven het werk van corporatie of gemeente aan, soms nemen ze het werk over. Hoe dan ook is de maatschappelijke meerwaarde hoger dan wat een formele organisatie ooit kan leveren en dat maakt deze macht onmisbaar. Voor de formele machthebbers is dit een goede reden om bewoners een plek aan de bestuurstafel te creëren (daarover aan het einde meer).

Investeringsruimte: wie betaalt, bestuurt mee

Investeringen bepalen mede wie in een kerncoalitie zit. Neem als voorbeeld een filantropische instelling die zwaar wil investeren in een park in de wijk, of een cultuurinstelling die grote, impactvolle plannen wil realiseren. Die wil je beide aan de bestuurstafel, om daar met elkaar te bespreken hoe die investering óók bijdraagt aan het vernieuwingsdoel voor de wijk.
De gemeente ontbreekt bij het beantwoorden van deze vraag zelden, mits ze daadwerkelijk investeringsruimte creëert. Bij investeringen van een gemeente snijdt het mes aan twee kanten, want het betreft niet alleen een investering in de wijk, maar het feit dát de gemeente kiest om te investeren, geeft haar ook een onderhandelingspositie om van andere partijen in het gebied ook investeringen te verlangen.

Capaciteit, tijd en organisatie

Wijkvernieuwing kost extra tijd, bovenop reguliere werkzaamheden. Wie vindt de vernieuwing belangrijk genoeg om die vrij te maken? Hier geldt het principe: wie het doet mag het zeggen. Met andere woorden: inzet is een goede reden om ook mede te bepalen wat er gebeurt (mits de inzet gericht is op de wijk en niet een persoonlijke agenda vervult). Voor partijen met een hoge organisatiegraad is inzet een kwestie van prioriteren van capaciteit.

Maar voor wie niet over een organisatie beschikt, ligt dit anders. Denk b.v. aan kleine winkelondernemers. Maar ook aan bewoners. Hen aan een tafel willen hebben, betekent dat er organisatie-ondersteuning geleverd moet worden. Evenals betaling voor de tijdsinvestering. En de gemeente is vanuit het algemene belang een voor de hand liggende partij om daarin te faciliteren.

Kennis van zaken

Er is expertise nodig vanuit de disciplines die passen op de thema’s in de wijk. Of dat nou winkelstraatmanagement is of woningbouwprogrammering of burgercollectieven. Het spreekt voor zich om partijen die een bepaalde expertise in huis hebben (of voor wie het voor de hand ligt hiervoor externe expertise aan hun organisatie te koppelen) ook zeggenschap te geven in het bestuur.

Afhankelijkheden

Om een positie in de constellatie te bepalen is het belangrijk te wegen hoe zelfstandig een partij inbreng kan geven en besluiten kan nemen. Als voorbeeld: een school is voor het gebouw afhankelijk van de afdeling Vastgoed van de gemeente. En de welzijnsorganisatie wordt voor 99% bepaald door aanbestedingen vanuit het sociale domein van de gemeente. Als je dan moet wegen wie de wijkvernieuwing moet besturen, dan kan je in het geval van de voorbeelden wellicht beter de wethouders voor Vastgoed en Sociale Zaken aan tafel hebben, omdat zij aan de touwtjes trekken.

De hele wijk of in één buurt

Vaak blijkt dat niet iedereen op vernieuwing van de hele wijk te mobiliseren is. Wie alleen in een bepaalde buurt actief is en wiens bijdrage alleen op die buurt impact heeft, kan wellicht beter aan een tafel zitten met andere partijen die ook juist in die buurt iets willen betekenen.
Zo kan de constellatie wellicht voor een deel uit ‘buurttafels’ bestaan.

Leiderschap: wie dráágt de vernieuwing

Wijkvernieuwing heeft dragers nodig: zichtbare gezichten met bereidheid en kunde om hun nek uit te steken ten behoeve van het gehele welzijn van de wijk. Zonder dat leiderschap is iedere constellatie fragiel. Je komt namelijk onderweg lastige uitdagingen tegen, complexe belangenafwegingen, situaties waarin het nodig is om iets nu eens écht anders aan te pakken, en momenten waarop verantwoording over eindbeslissingen moet worden afgelegd. Voor al die momenten heb je leiderschap nodig. Als dat leiderschap bij onvermoede partijen te vinden is, kan dat een goede reden zijn om die partijen naar de kern te halen.

Twee partijen met een eigen status: gemeente en bewoners

In dit hele afwegen van wie waar in een constellatie zou moeten plaatsnemen om een wijkvernieuwing te besturen, is het onafhankelijk van de bovenstaande punten zinvol om twee partijen apart te bespreken: de gemeente en de bewoners.

De gemeente heeft in zo’n constellatie een status aparte. Ondanks alle pleidooien voor marktwerking blijft zij de partij waar iedereen naar kijkt wanneer een wijk vastloopt. Zij dient het algemene belang. Niemand anders doet dat. Daarom moet zij een centrale, trekkende rol spelen. En ja: de gemeente is vaak veelkoppig, intern versnipperd en niet altijd consistent. Dat moet erkend en gemanaged worden. Andere partijen in een coalitie -mits met genoeg leiderschap- kunnen daarbij een rol spelen, door druk op de gemeente uit te oefenen om interne afdelingen samen te laten werken en koersvast te blijven.

Bewoners hebben minstens zo’n unieke rol. In een neoliberaal perspectief worden ze vooral als consumenten gezien, maar dat doet geen recht aan hun betekenis. Professionals komen en gaan; bewoners waren er al en blijven. Zij zijn per definitie betrokken. Maar vaak niet in een organisatievorm die professionals (h)erkennen. Professionals starten met de beste bedoeling participatie op om bewoners naar hen toe te halen. Maar een omdraaiing is zinvoller: ga naar de bewoners toe, daar waar ze zijn. Stel agenda en proces samen met hen vast. Kies bewust om hen een plek aan tafel te geven. Niet als vrijblijvende vergaderpartners, maar als volwaardige stem in de governance, met een vergoeding. Dat vergt uiteraard een goed gesprek over representativiteit. En nog veel belangrijker: het vergt van gemeente en corporatie dat zij de bewonersstem aan tafel in hun interne processen incorporeren, want het is dan immers geen klankbord of advies, maar één van de stemmen die de koers bepaalt.

Constellatie in wijk A en B

Van allerlei losse partijen zijn hierboven voorbeelden gegeven over hun rol in de constellatie. Om af te sluiten geef ik twee constellatievoorbeelden, zodat het eindresultaat van de weging meer gaat leven.

In wijk A is sprake van veel intergenerationele armoede, van veel laaggeletterdheid en van opvallend veel jongeren die op vroege leeftijd werkloos zijn. Tegelijk is er een opgave om 10 grote flats met sociale huurappartementen in de wijk op te knappen. Hier zou ik een wethouder Onderwijs, een wethouder Sociale Zaken en een vertegenwoordiging van jongeren uit de wijk voor een kerntafel uit te nodigen. Juist de jongeren wil je kansen geven, dus het beginpunt zou daarom hier liggen. Zo’n tafel combineert machthebbers met eigenaars. Daarnaast zou ik voor een ondersteuningstafel de welzijnsorganisatie en een middelbare school uitnodigen in de rol van een soort stevige Raad van Advies. Aan een aparte tafel zou ik de ouders uit de flats met de corporatie verenigen, en bij voorkeur met de gemeente als die de buitenruimte parallel wil aanpakken. De kwartiermaker heeft de rol om agendering aan deze tafels op te zetten, het tempo van de tafels op elkaar af te stemmen en momenten te kiezen waarop de tafels samenkomen om de integraliteit vorm te geven.

In wijk B is veel leegstand in de winkelstraat van zowel kantoorpanden als winkelpanden; de winkelstraat zal niet ophouden te bestaan, maar wel krimpen. Er is geen winkeliersvereniging en het winkelvastgoed is versnipperd over diverse eigenaren. Tegelijk stagneert in de wijk iedere vorm van doorstroming van woningen, waardoor ouderen en jongeren geen passende woonruimte hebben. Allereerst vereist dit een gesprek aan een bestaande tafel: de collegetafel. De wethouders Economie en Wonen zullen handen ineen moeten slaan om middelen vrij te maken om het tij in de wijk te keren. Vervolgens is een investering in capaciteit en organisatiegraad van de ondernemers prioriteit nummer 1. Als er ondersteuning is aan de ondernemers om hun gedeelte van het eigenaarschap van de winkelstraat op zich te nemen en daar verantwoordelijkheid voor te gaan nemen, pas dan is er een begin. Immers, de gemeente is geen eigenaar en heeft dus heel beperkte zeggenschap. En die positie van de gemeente geldt ook voor het vastgoed: geen eigenaar, beperkte zeggenschap. Als een deel van het winkelgebied duidelijk een boost zou kunnen krijgen, dan kan een tafel met gemeente, winkeliersvereniging en vastgoed aan dat deel sturing gaan geven. Als een ander deel juist heel geschikt is voor transformatie naar woningen, kan de gemeente een overleg opstarten met huidige vastgoedeigenaren en toekomstige ontwikkelaars om een doorbraak te faciliteren door transformatie mogelijk te maken en te sturen op gewenste woningen. En tenslotte zouden toekomstige bewoners ook een plek in het bestuur kunnen krijgen, door ook tussen ontwikkelaars, gemeente en hen een tafel te creëren en daar de contouren vast te stellen van de gewenste woningen. Dat kan ook de vorm aannemen van een coöperatie die al direct in dit vroege stadium mede-eigenaarschap neemt en dus mee stuurt.
Ook leent wijk B zich heel goed voor een constellatie in het gedachtengoed van een community land trust, waarbij alle betrokken partijen een stichting vormen met de focus op een doel voor de wijk en een vereniging van alle partijen om die stichting voor een lange termijn te besturen.

Deze twee totaal verschillende voorbeelden laten zien wat het resultaat kan zijn van de weging in relatie tot de actuele thema’s in een wijk. De weging biedt handvatten, de thema’s in de wijk wijzen ook de weg, en vervolgens: de puzzel zorgvuldig leggen, de beweging in de constellatie blijven volgen en het geheel met aandacht onderhouden.